Breve historia de la medición de la pobreza multidimensional en América Latina

María Emma Santos describe la experiencia de la región en la medición de la pobreza multidimensional, la cual se remonta cuarenta años atrás. Actualmente, siete de los once países (o ciudades) con un Índice de Pobreza Multidimensional nacional y oficial se encuentran en América Latina. Este artículo está basado en la segunda parte del documento de trabajo de OPHI “Measuring Multidimensional Poverty in Latin America: Previous Experience and the Way Forward.”

La medición es clave en el área de la pobreza porque orienta la asignación de los recursos de las políticas enfocadas en su reducción, afecta la rendición de cuentas en el área, y lo más importante, determina el éxito para llegar a los pobres y mejorar sus vidas realmente.

El lanzamiento en el año 2010 del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) global, un índice comparable internacionalmente para medir la pobreza aguda en los países en desarrollo, promovió el debate sobre la forma en que se debe medir la pobreza. Este debate reforzó el creciente interés ya instalado en América Latina en el diseño de índices nacionales de pobreza multidimensional.

América Latina tiene una reconocida experiencia en medición de la pobreza multidimensional dentro del llamado “enfoque de las necesidades básicas” (ENB). En los setenta-ochenta, las encuestas de hogares eran poco comunes en la región, entonces no era posible medir la pobreza monetaria de una manera sistemática y regular. En este contexto, el ENB sirvió como un marco para elegir algunos indicadores claves que estuviesen disponibles a través de la información censal y que permitieran monitorear la pobreza.

Este método se implementó por primera vez para la construcción de un mapa de pobreza extrema en Chile en 1975, y ganó mayor relevancia después del influyente estudio “La Pobreza en la Argentina, Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas a partir de los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda 1980”, llevado a cabo por el Instituto de Estadísticas y Censos (Indec) de Argentina y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) a comienzos de los ochenta. Este estudio estableció tres principios para orientar la selección de indicadores:

• Que los indicadores representaran el grado de insatisfacción de algún grupo específico de necesidades básicas.
• Que los indicadores estuvieran asociados significativamente con la pobreza (monetaria).
• Que los indicadores fueran comparables entre las regiones del país, de manera de poder construir mapas de pobreza.

Un cuarto principio implícito era que el indicador tenía que estar disponible a través de la información censal. En la práctica, el segundo y cuarto principio dominaban el proceso. En el marco de esta investigación, Cepal utilizó los datos de una encuesta realizada en Argentina, la cual tenía información tanto del ingreso como de indicadores que se encontraban en los datos del Censo. Los indicadores usados fueron aquellos que habían mostrado ser “buenos” predictores de la pobreza monetaria (se consideró tanto las líneas de pobreza absoluta como relativa). En otras palabras, mientras que el estudio reconocía formalmente a la pobreza como un problema multidimensional, el concepto subyacente de pobreza fue el de ingreso insuficiente.

El conjunto de indicadores elegidos por Indec y Cepal para las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) fueron:

• Hogares con más de tres personas por habitación (hacinamiento)
• Hogares con viviendas precarias
• Hogares con ningún tipo de baño
• Hogares con hijos en edad escolar (6-12 años) que no van a la escuela
• Hogares con cuatro o más personas por cada miembro del hogar que trabaje (alta tasa de dependencia) y donde el máximo nivel educacional del jefe/jefa de familia es segundo grado de educación primaria (Indicador de Capacidad Económica, tomado como un sustituto del ingreso).

Los institutos de estadística de la mayoría de los países latinoamericanos usaron indicadores parecidos para medir la pobreza por las NBI. Los indicadores de las NBI pertenecían a cuatro dimensiones amplias:

• Acceso a estándares mínimos de vivienda
• Acceso a servicios básicos que garantizaran condiciones sanitarias mínimas
• Acceso a educación básica
• Capacidad económica para niveles de consumo mínimo

Para identificar a las personas pobres, el método de las NBI utilizó lo que se llamó el “método de conteo” (counting approach). Este enfoque de identificación implica contar el número de dimensiones donde las personas sufren una carencia.

En América Latina, se usaron las mismas ponderaciones para cada indicador a pesar que algunos de ellos estaban relacionados con la misma dimensión; predominantemente vivienda y educación. Las personas pobres según las NBI eran aquellas que vivían al menos una carencia. La información sobre las NBI ha sido habitualmente presentada con una serie de estadísticas, incluyendo la proporción de hogares y personas viviendo cada necesidad básica insatisfecha y las diferentes combinaciones de ellas.

En términos de las medidas de agregación usadas en el enfoque de las NBI, se utilizó la tasa de incidencia con sus conocidas limitaciones, específicamente la de ser insensible a las carencias más profundas y a la amplitud de la pobreza. Aprovechando el nivel de desagregación de la información disponible en los datos del Censo, la metodología fue usada para construir mapas de pobreza detallados que se convirtieron en herramientas valiosas para la elaboración de políticas públicas.

 

El método integrado y el método integrado “mejorado”

Como las encuestas de hogares comenzaron a ser llevadas a cabo regularmente en los países de América Latina, la medición de la pobreza con el método del ingreso también comenzó a ser implementada ampliamente siguiendo la metodología descrita por Altimir en 1979. Entonces, nació un interés natural por cruzar el método de las NBI con el del ingreso, ya que ahora era posible usar las encuestas de hogares (las que contenían los indicadores de las NBI e información sobre el ingreso). Con esta innovación, Beccaria y Minujin en 1985 y Katzman en 1989 propusieron el “método integrado” para medir la pobreza identificando cuatro tipos de personas: (1) Pobres crónicos: pobres por ingreso y NBI; (2) Pobres en pobreza estructural: pobres NBI pero no pobres por ingreso; (3) Pobres recientes: pobres por ingreso pero no pobres NBI; y (4) Socialmente integrados: no pobres por ninguno de los dos métodos.

La evidencia empírica del método integrado mostró que el método del ingreso y el de las NBI era complementarios, identificando diferentes grupos en la población y que la coincidencia entre los dos grupos estaba lejos de ser perfecta (Boltvinik, 1991).

Sin embargo, Boltvinik señaló que la complementariedad entre los dos métodos era solamente coincidencia, específicamente una consecuencia de la secuencia en que la medición de la pobreza había sido implementada. Destacó que la combinación entre los dos métodos tenía algunas redundancias conceptuales, como la de incluir el indicador de “capacidad económica” en el método NBI (innecesario dado que el pobre por ingreso estaba identificado). Entonces propuso un “método integrado mejorado” para medir la pobreza, con cambios en cada uno de los métodos y en su combinación. Este método fue utilizado en México, pero no fue implementado a gran escala.

 

Nuevas mediciones multidimensionales

Hay dos países en la región que fueron pioneros en desarrollar mediciones oficiales de pobreza multidimensional. Uno de ellos es México, que lanzó su medición en 2009[1], y el otro es Colombia en 2011.[2] Cada uno de estos países llevó a cabo distintos procesos para construir sus mediciones de manera que tuvieran aceptación y consenso.

En el caso de México, la medición multidimensional fue motivada por la aprobación de la Ley General de Desarrollo Social en enero de 2004. Esta ley fue el resultado de un largo proceso de debate y reflexión donde participaron representantes del mundo político, social e intelectual. Como consecuencia de esta ley, en 2006 se creó el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), organismo que diseñó la medición multidimensional.

En el caso de Colombia, la reducción de la pobreza se estableció como prioridad en el Plan Nacional de Desarrollo. El gobierno solicitó al Departamento Nacional de Planeación (DNP) el diseño de una medición multidimensional para monitorear este plan. Basados en la metodología Alkire-Foster, el DNP creó una medida compuesta por 15 indicadores pertenecientes a cinco dimensiones: condiciones educacionales del hogar, niñez y juventud, trabajo, salud, y vivienda y servicios públicos. Desde 2011, esta medición multidimensional ha sido usada para definir las regiones para la asignación del programa de transferencias monetarias condicionadas “Más Familias en Acción”. La medición se usa además para monitorear las políticas regionales y para definir objetivos sobre intervenciones específicas.

En 2011, El Salvador comenzó su proceso de diseño de una medición de pobreza multidimensional para monitorear las tendencias de la pobreza y orientar las políticas sociales. El consejo técnico y asesor creado para ese propósito revisó la experiencia en el país y en el mundo, además de llevar a cabo una serie de focus groups con personas viviendo en situación de pobreza. Identificaron ocho dimensiones: empleo, vivienda, educación, seguridad, recreación, salud, nutrición e ingreso. El Salvador lanzó su IPM en 2015.

Por su parte, en el 2012, el Estado de Minas Gerais en Brasil implementó una medición de pobreza multidimensional en 132 de sus municipios (usando la metodología Alkire-Foster) para focalizar su programa de reducción de la pobreza llamado “Travessia”.

Como vemos, desde los años setenta, América Latina ha venido desarrollando mediciones de pobreza multidimensional. Cuarenta años que la han convertido en una de las regiones pioneras en implementar este tipo de medición. Actualmente, siete de los once países (o ciudades) con un Índice de Pobreza Multidimensional oficial se encuentran en la región.

 

[1] Nota del editor: México presentó su medida a finales de 2009, pero fue oficializada mediante la publicación en el diario oficial en el año 2010.

[2] N. del E: En 2015 otros tres países de la región introdujeron Índices de Pobreza Multidimensional (IPM) oficiales: Chile, El Salvador y Costa Rica. Ecuador y Honduras lanzaron oficialmente su IPM en 2016. A la fecha, otros seis países de América Latina están en diferentes etapas del diseño de sus medidas nacionales.