Jimmy Vásquez: “La medición multidimensional le permite al Estado ver cosas que la medición por ingresos no muestra”

El Índice de Pobreza Multidimensional de El Salvador (IPM-ES) se lanzó en 2015 después de una amplia discusión pública que involucró a académicos, políticos y a ciudadanos viviendo en situación de pobreza. Conversamos con Jimmy Vásquez, quien participó en el equipo que encabezó el proceso de creación del IPM-ES.

¿Por qué El Salvador decidió medir la pobreza de forma multidimensional?

Fue por varias razones. De manera resumida, creo que en El Salvador se llegó al punto donde existía un convencimiento de que la medición de la pobreza por ingresos estaba siendo poco útil para guiar la puesta en marcha de las intervenciones de política pública, sobre todo de la política social.

A inicios del 2000, diversos estudios, particularmente unos realizados por las agencias del Sistema de Naciones Unidas (SNU), indicaban que la pobreza por ingresos no estaba siendo medida adecuadamente. La razón de fondo es que la canasta básica alimentaria de referencia, que fue construida en 1983 y aún sigue vigente, parte de los patrones alimenticios observados en 1967 y 1976 en las áreas urbanas y rurales del país, respectivamente. Obviamente, cuarenta años después, esto es muy diferente. Los patrones de consumo se han modificado, entre otras razones, por el creciente peso de las remesas internacionales en la economía (alrededor del 17% del PIB) y su efecto en el consumo de los hogares.

Asimismo, a partir de 2005 la rendición de cuentas y comunicación del comportamiento de la pobreza por ingresos empezó a ser, llamémosle, incómoda. El indicador empezó a mostrar una gran volatilidad a pesar de la puesta en marcha de los primeros programas de transferencias condicionadas. ¿Qué había detrás de esto? Al ser El Salvador una economía pequeña, tomadora de precios internacionales, lo que ocurrió fue que la pobreza empezó a reportar un comportamiento similar al de la inflación alimentaria y de los componentes básicos de la canasta básica, particularmente, con el precio del maíz y frijol, y, una débil o casi nula relación con el comportamiento de los ingresos de los hogares.

En medio de esto, aunque la medición oficial utilizaba el enfoque de ingresos, los programas sociales y su conceptualización, plasmada en los Mapas de Pobreza de la época, partían de un entendimiento multidimensional del fenómeno. Sin embargo, no se había dado el paso hacia un proceso riguroso que permitiera crear una metodología que midiera la pobreza periódicamente de manera multidimensional. Es en este contexto que surge la oportunidad y decisión de ir hacia este enfoque.

¿Cómo se inició el proceso?

El inicio coincide con la culminación del proceso que en México llevó a adoptar la metodología de la pobreza multidimensional en diciembre de 2009. En El Salvador había un momento muy propicio para echar a andar un proyecto similar, el cual fue impulsado desde el SNU con el apoyo financiero del Gran Ducado de Luxemburgo. Ahí nace un proyecto formal, con fuerte financiamiento, que posibilitó conocer los aciertos y desaciertos realizados en México, en el entendido que nosotros buscábamos la ruta más eficiente para una adopción política de este proceso.

El punto de inicio lo marcan dos momentos. El primero fue la instalación de una instancia asesora a nivel político llamado Consejo Asesor de Pobreza Multidimensional, el cual estaba integrado por personas notables del país y codirigido por el SNU y la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia. En paralelo se constituyó una instancia asesora a nivel técnico. El encargo que tenían estos consejeros era arropar política y técnicamente el proceso, además de tomar decisiones trascendentales sobre la metodología, por ejemplo, cuáles dimensiones incluir o cuál sería el logro mínimo en determinado indicador para considerar a una persona u hogar en privación, entre otras.

El segundo momento es el arranque público en julio de 2011, a través de un seminario internacional en San Salvador, en el cual exploramos en detalle la metodología Alkire-Foster junto con la experiencia de México y Colombia, más el trabajo que había hecho la Universidad de Bristol hacia 2002, en medición de la pobreza multidimensional en la niñez. Es en este momento donde se anuncia que el país va a trabajar en la construcción de una medición de la pobreza multidimensional. Ese fue el punto de no retorno.

¿Qué elementos se consideraron para plantear la metodología?

Se siguió la secuencia del árbol de decisiones que proponía la mayoría de los ensayos sobre pobreza multidimensional: empezar la discusión por cuál es el objetivo de la medición, luego la definición de los indicadores, las líneas de corte, y lo último es el método de agregación.

En retrospectiva, mi opinión es que idealmente la conversación sobre la metodología debería hacerse al inicio del proceso. Creo que es sano discutir sobre las opciones que hay y, como se hizo en el caso de El Salvador, someternos a ver los pros y contras, desde el punto de vista axiomático y también práctico, de cada uno de los métodos de agregación disponibles.

En el caso de El Salvador fue sencillo porque una de las primeras decisiones del Consejo fue que la medición multidimensional debía seguir una lógica que partiera de la combinación del enfoque de las capacidades con el enfoque de los derechos y del ciclo de vida. El método Alkire-Foster, además de los fundamentos y propiedades axiomáticas que ofrece, tiene esta alineación epistemológica que buscábamos, por esto se decidió utilizar este método.

¿Cómo ha sido el proceso de apropiación de esta medición en El Salvador?

Sin duda, ha existido un nivel creciente de apropiación. Hay varios hechos que me llevan a esta afirmación. El primero es que la medición se inicia en la administración 2009/2014, pero culmina y se oficializa en 2015, con la administración de Gobierno 2014/2019. Este hecho habla del nivel de apropiación y compromiso que existía, no solo a nivel técnico sino político, de la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia y del Consejo Asesor.

El segundo fue el haber impulsado que la medición de pobreza multidimensional quedase dentro de la Ley de Desarrollo y Protección Social, la cual fue unánimemente aprobada por la Asamblea Legislativa en 2014.

Y, finalmente, se ha mantenido su cálculo y divulgación en cada lanzamiento de las Encuestas de Hogares de Propósitos Múltiples, la última en el segundo semestre del 2017.

Ahora bien, creo que en términos más amplios aún existen desafíos para su apropiación por parte de la sociedad civil, la empresa privada, la academia y otros actores clave en la discusión de políticas públicas. Es, sin duda, una tarea pendiente.

Aún hace falta tiempo para ver cómo el instrumento va consolidándose como referente para orientar las intervenciones de política social, que son indispensables para pasar del alivio a la prevención de la pobreza. El momento llegará, ya que por definición no existe un mejor instrumento para dar ese salto de calidad en la política social. A diferencia de la volatilidad que puede tener la medición por ingresos, la medición multidimensional le permite al Estado y a la sociedad ver cosas que la medición por ingresos no muestra: los desafíos en la construcción de las capacidades de nuestra gente, desde la infancia hasta la etapa adulta.

 

Lea sobre el proceso participativo para definir las dimensiones del IPM-ES.

 

Lea la edición No 5 de Revista Dimensiones aquí (PDF).