Mesa Transversal y Tablero de Control para la reducción de la pobreza en Colombia

En el año 2011, Colombia lanzó su medida oficial de pobreza multidimensional – el Índice de Pobreza Multidimensional colombiano (IPM-C). En un principio, este índice fue usado como una medida de política para establecer metas específicas de reducción de la pobreza multidimensional (incidencia), así como también metas específicas para distintos sectores, como parte del Plan Nacional de Desarrollo – una estrategia obligatoria y vinculante que debe ser aprobada en el Congreso por todos los gobiernos al principio del periodo presidencial. Estas metas fueron definidas a través de microsimulaciones basadas en los programas de inversión pública y los presupuestos sectoriales. Una innovación decisiva en el proceso colombiano fue el diseño de un sistema de monitoreo para hacer un seguimiento del progreso del Plan de Desarrollo. Este sistema estuvo basado en dos componentes principales. Primero, una Mesa Transversal de Pobreza y Desigualdad – un consejo presidido por el Presidente de Colombia y al cual asistían todos los ministros y autoridades cuyo trabajo pudiera afectar los indicadores del IPM-C. El segundo componente fue un sistema de tablero de control, donde se reflejaba el progreso en diferentes indicadores, incluyendo los 15 componentes del IPM-C. Este sistema de monitoreo produjo logros importantes en términos de coordinación de las políticas públicas y como herramienta de transparencia y asignación de responsabilidades.

El comienzo del sistema de monitoreo informado por el IPM-C

El año 2010 una nueva administración asumió el poder en Colombia. El presidente entrante Juan Manuel Santos, había hecho campaña bajo un programa de reducción de la pobreza, empleo y seguridad, y en consecuencia dio instrucciones a su equipo para definir un Plan Nacional de Desarrollo en base a estos pilares. También dio instrucciones de diseñar instrumentos de gerencia que permitieran garantizar el cumplimiento de este plan.

Una innovación crucial para el pilar de reducción de la pobreza, fue el uso de microsimulaciones para producir metas concretas para la reducción de la pobreza multidimensional.[1] Las microsimulaciones habían sido usadas tradicionalmente por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) para el establecimiento de escenarios de reducción de la pobreza por ingresos a través del uso de modelos de equilibrio general y simulaciones sobre la Encuesta de Calidad de Vida. Para metas multidimensionales (y en la ausencia de un modelo de equilibrio general que abarcara las dimensiones del índice), el equipo del DNP simuló primero resultados para los diferentes sectores. Estas simulaciones estuvieron basadas en el programa de inversión pública para los siguientes cuatro años, como también en el presupuesto de los diversos ministerios e instituciones relacionados con indicadores específicos. Para esto, fue llevada a cabo una consulta intensiva con cada institución, analizando las metas sectoriales definidas en el Plan Nacional de Desarrollo, los programas en curso, las reglas de focalización de cada programa social por sector, los presupuestos operacionales, e identificando cómo inversiones específicas impactaban en cada indicador del IPM-C. Por ejemplo, se identificaba un porcentaje específico del monto total de recursos financieros definidos para incrementar la cobertura del seguro de salud que fuera a beneficiar a la población multidimensionalmente pobre y carente en cobertura. Este monto era utilizado después para calcular el número de hogares que se beneficiarían de esta mayor cobertura. Estos resultados fueron luego imputados en los microdatos de la Encuesta de Calidad de Vida para generar simulaciones de los indicadores usados en el IPM-C y en los resultados generales. Además, ya que los presupuestos de inversión fueron establecidos anualmente y definidos por región, las microsimulaciones permitieron al DNP definir un conjunto de objetivos anuales.

Una vez que los objetivos fueron establecidos, la Presidencia contactó a McKinsey & Company para ayudar a definir un sistema de monitoreo que garantizara el logro de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Para los objetivos de reducción de pobreza, los consultores de McKinsey contactaron al DNP – el cual ya había trabajado en diferentes estrategias de monitoreo – y trabajaron junto a este departamento en dos herramientas específicas: una mesa de pobreza (la Mesa Transversal de Pobreza y Desigualdad) para crear un comité ministerial especial dirigido por el presidente, y un tablero de control (Tablero de Control de Pobreza y Desigualdad) guiado por un sistema de semáforo para mostrar el progreso por indicador e informar a la mesa transversal. La mesa transversal de pobreza fue diseñada para analizar el progreso del Plan Nacional de Desarrollo en términos de reducción de la pobreza y tomar decisiones informadas por el tablero de control. El trabajo conjunto entre la firma de consultoría y el gobierno resultó exitoso, con McKinsey dando consejos claves en aspectos de gestión – cómo informar, quién debía asistir, toma de decisiones basada en los resultados- y actuando como un coordinador independiente del proyecto – lo que fue clave dada la alta cantidad de altas autoridades involucradas. McKinsey es una empresa muy influyente en el país, lo que le permitió ser percibida como un agente neutral y técnico, y prevenir las disputas políticas o de poder entre los actores involucrados. Para este proyecto en particular, el Director de McKinsey dirigió por sí mismo las negociaciones con los ministros y directores individuales. Por su parte, el DNP definió los componentes del Tablero de Control de Pobreza y Desigualdad y desarrolló la idea del sistema de semáforo: qué indicadores evaluar, qué tipo de datos usar, cómo definir hitos concretos hacia los objetivos para monitorear el progreso, y los criterios para considerar si los objetivos avanzaban según lo planeado, o no. El diseño de ambos instrumentos estuvo listo al cabo de dos meses.

La Mesa Transversal de Pobreza y Desigualdad en acción

La Mesa Transversal de Pobreza y Desigualdad era un comité de alto rango del poder ejecutivo establecido para monitorear la reducción de la pobreza en el país. Esta fue convocada y guiada por el Presidente de Colombia para llevar a cabo el seguimiento de la estrategia de reducción de la pobreza. Este comité se reunió por primera vez el 2011 y fue convocado al menos dos veces al año durante el primer periodo del Presidente Santos. La mesa incluyó a todos los ministros e instituciones directamente involucradas en la estrategia nacional de reducción de la pobreza y desigualdad, a saber, los ministerios de Educación, Salud, Vivienda, Desarrollo Rural, Trabajo y Hacienda, como también tres departamentos administrativos con rango ministerial, el DNP, el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), y el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE) (ver Figura 1). Otras instituciones con roles relevantes en la estrategia, como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) o la ex Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema (ANSPE), también fueron convocadas dependiendo de la agenda de cada reunión. El DNP o el DPS ejercieron como secretaría técnica para la mesa transversal. La participación en estas reuniones era obligatoria para los ministros y directores – sólo en contadas ocasiones fue permitido que estos fuesen reemplazados por subordinados.

El funcionamiento de la mesa transversal consistió en la revisión de las cifras del tablero de control de pobreza y desigualdad, y la toma de decisiones para solucionar problemas si los hitos establecidos no estaban siendo alcanzados. El tablero de control contempló cuatro indicadores generales, que podían ser actualizados una vez al año: el índice de pobreza monetaria, el Coeficiente de Gini, el IPM-C, y el número de familias que habían superado la extrema pobreza dentro de la red de seguridad social UNIDOS[2] (Figura 2). Estos indicadores generales correspondían a cada uno de los objetivos oficiales del Plan Nacional de Desarrollo. El tablero también mostraba los indicadores individuales del IPM-C. Los resultados anuales eran contrastados con estimaciones generadas por las microsimulaciones con el objeto de evaluar los resultados y tomar medidas que permitieran corregirlos si fuese necesario. El avance hacia los logros de estos objetivos era ilustrado en un sistema semáforo, donde un punto rojo adjunto al indicador significaba un 0-10% de avance trimestral o anual del objetivo, un punto amarillo representaba un 10-25% de avance, y un punto verde mostraba un 25% o más.[3]

El análisis del avance del IPM-C fue particularmente importante en términos de seguimiento y coordinación debido a la diversidad de objetivos específicos de los sectores que determinaban el objetivo global de reducción de la pobreza multidimensional (Figura 3). Además de proveer actualizaciones anuales de los indicadores del IPM-C basados en los datos de la nueva encuesta, el DNP también generó resultados estimados trimestralmente. Para esto, el DNP usó datos administrativos para producir proxies de los resultados trimestrales para cada uno de los 15 indicadores del IPM-C. Por ejemplo, el DNP recibía informes mensuales del Ministerio de Salud que mostraban el número de beneficiarios nuevos que ingresaban al sistema de salud, y usaba estas cifras para contrastarlas con las estimaciones iniciales para el indicador “Seguro de salud” del IPM-C en el Plan de Desarrollo. Aunque este era un modelo de seguimiento imperfecto, el ejercicio permitió generar datos suficientemente sólidos para ver el camino hacia el cumplimiento de los objetivos por sector, y para establecer problemas específicos que estuvieran previniendo su logro, en caso que alguno surgiera. Una desviación de la trayectoria activaría una señal de alarma que necesitaría discutirse en la siguiente sesión de la mesa transversal. Ejemplos de éstas señales pueden ser vistos en la Figura 4.

La mesa transversal se llevó a cabo varias veces durante cada año tomando dos formas distintas. El primer tipo de mesa fue convocada por el Presidente cada año cerca de marzo para analizar los datos sobre la pobreza recién publicados (Colombia ejecuta una nueva ronda de su principal encuesta de hogares cada año y los resultados son publicados en los primeros meses del año). La discusión en este tipo de reunión giró en torno a los resultados anuales y el rendimiento de cada sector, donde el DNP proporcionaba una explicación en caso de bajo rendimiento. Una rueda de prensa era convocada al final de la reunión donde el presidente explicaba los resultados a los medios de comunicación. Entre estas sesiones anuales, la mesa transversal se reunió en diferentes ocasiones para monitorear los avances a través de las actualizaciones basadas en datos administrativos. Durante estas reuniones, la sesión era generalmente dividida en tres partes: el análisis del tablero de control completo, una discusión específica por sector de acuerdo a las dimensiones y variables del IPM-C, y, finalmente, la revisión de uno o dos sectores específicos de especial interés para el Presidente en ese momento. Para ello, la secretaría técnica y cada ministerio o departamento que conduciría la discusión relativa a un sector realizaba presentaciones específicas, previamente revisadas por la secretaría técnica para que cualquier información adicional pudiera prepararse con tiempo y pudieran tomarse decisiones durante la reunión.

Un ejemplo del tipo de discusiones que se generó dentro de la mesa es el programa gubernamental de vivienda desarrollado durante el primer período presidencial de Santos. El primer Plan Nacional de Desarrollo del gobierno requería la construcción de 1.000.000 de viviendas en los siguientes cuatro años, un porcentaje de las cuales (420.000) necesitaba ser dirigida a la población en condiciones de extrema pobreza. El entonces Ministro de Vivienda propuso una serie de macro proyectos que reservaban un porcentaje de los futuros programas de vivienda a la población objetivo. Sin embargo, una vez que la mesa transversal se estableció y los proyectos fueron georreferenciados y contrastados con los mapas de pobreza, se hizo evidente que el plan propuesto no lograría las metas sectoriales establecidas para impactar el IPM-C, ya que los macro proyectos fueron planeados para grandes conglomerados urbanos, mientras que la mayoría de los hogares de extrema pobreza se encuentran en la zona rural de Colombia. Este desajuste generó un fuerte debate entre el Ministerio de Vivienda, el Departamento de Planificación y el Ministerio de Hacienda, que ilustra la tensión entre las prácticas tradicionales donde las políticas públicas clave eran definidas por cada sector y las necesidades de coordinación del nuevo mecanismo basado en el IPM-C. Al final, el problema se resolvió a través de modificaciones importantes en los programas principales (por ejemplo, en el Programa de Vivienda Gratuita) para garantizar que el programa de vivienda impactara los indicadores del IPM-C de la forma esperada. Este problema también ayudó a acelerar la curva de aprendizaje del nuevo mecanismo, ya que el resto de los ministros presentes se dio cuenta que el IPM-C iba a ser el instrumento guía central para la reducción de la pobreza y, por lo tanto, sus planes necesitaban estar claramente coordinados con la estrategia general.

Conclusión

La Mesa Transversal de Pobreza y Desigualdad, y el Tablero de Control demostraron ser herramientas útiles para la reducción de la pobreza multidimensional a través de diferentes canales. Primero, demostraron ser una herramienta de gestión práctica y directa para las altas autoridades para poder monitorear su progreso hacia objetivos claramente establecidos. El diseño del IPM-C (con una orientación de política pública clara e indicadores muy sensibles a resultados concretos) y la simplicidad del sistema de seguimiento expuso los logros y los errores de cada ministro o director. Esto creó un fuerte incentivo para que las autoridades completaran los objetivos específicos de sus sectores para cumplir los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (algo que no pudo hacerse anteriormente usando datos de pobreza según ingresos, ya que es muy difícil definir las políticas concretas detrás del crecimiento de los ingresos). Además, los ministros (que normalmente tienden a enfocarse sólo en sus propios sectores) quedaron expuestos a la situación general de reducción de la pobreza en el país, y se hizo más evidente la necesidad de coordinar acciones entre los distintos sectores para mejorar los resultados de reducción de la pobreza. Por último, la mesa creó una herramienta de rendición de cuentas a nivel externo e interno, donde tanto el gobierno como el público en general se hicieron conscientes de los resultados del Plan y de quiénes eran responsables de sus logros. Sin embargo, una preocupación importante acerca de estos métodos es su sustentabilidad, ya que la falta de institucionalización ha hecho que en última instancia dependan de la voluntad del presidente o alguna alta autoridad para que se lleven a cabo.

 

Lecturas adicionales

Angulo, R. (2016). “From multidimensional poverty measurement to multisector public policy for poverty reduction: lessons from the Colombian case.” OPHI Working Paper 102, University of Oxford.

Azevedo, J. P. (2013). “From Noise to Signal: The Successful Turnaround of Poverty Measurement in Colombia.” Economic Premise, May 2013, Number 117, The World Bank. 300BRI0Box377299B00PUBLIC00EP117.pdf?sequence=1

CONPES (National Council for Social and Economic Policy). 2012. “Metodologías Sociales y Arreglos Institucionales para la Medición de la Pobreza en Colombia.” CONPES Social 150, DNP, Bogotá.

MESEP (Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza
y Desigualdad). 2012. “Pobreza Monetaria en Colombia: Nueva Metodología y cifras 2002–2010; Resultados 2a Fase de la MESEP.” DNP/ DANE. Bogotá, Colombia.

 

Figuras

Figura 1: Mesa Transversal de Pobreza y Desigualdad

 

Figura 2: Mesa Transversal de Pobreza y Desigualdad – Tablero de Control

 

Fuente: Índice de Pobreza Multidimensional – Colombia. Presentación para la Primera Reunión de la Red de Pobreza Multidimensional por Bruce Mac Master, Director del Departamento de Prosperidad Social. Oxford, Junio 2013.

 

Figura 3: Mesa Transversal de Pobreza y Desigualdad (por Sectores)

*** Cambio 2011 – 2012 estadísticamente significativo.

Fuente: Multidimensional Poverty Index – Applications Colombia. Presentation to the First Multidimensional Poverty Peer Network meeting by Bruce Mac Master, Director of the Department for Social Prosperity. Oxford, June 2013

 

Figura 4. Sistema de alerta (ejemplos)

 

[1] Las microsimulaciones fueron producto de un ejercicio simple de generación de escenarios contrafactuales. Estos estaban basados en simulaciones de cambios en las coberturas usando las reglas de focalización y presupuestos de los programas sociales de cada sector y después aplicándolos a los microdatos para generar estimaciones. Se puede argumentar que fue un ejercicio de estadística comparativa ya que no incluyó los efectos indirectos o la respuesta de los hogares, aspectos que pueden ser desarrollados a futuro.

[2] La Red UNIDOS es una estrategia integral para la superación de la pobreza que incluye el trabajo de diferentes instituciones públicas así como de una variedad importante de herramientas, como ser las transferencias monetarias condicionadas.

[3] Este mismo sistema es todavía usado para preparar para los reportes a la Presidencia de la República que dan cuenta de los avances en los resultados de pobreza y en las metas de los programas.

 

* Original en inglés. Agradecimientos a Pamela Paredes, voluntaria en línea de la ONU, por la traducción del inglés al español.